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伊朗外商投资法律制度中阻碍吸引外资的几个因素及其规避方法分析

本世纪初,伊朗在几乎完全禁止外资的基础上开始重构自己的外商投资法律体系。目前,虽然伊朗颁布了《鼓励和保护外国投资法》等一系列涉外投资法律法规,但由于受伊斯兰教义和过度保护本国市场等立法理念的局限,伊朗外商投资法律制度中存在许多与一般国际投资法律原则和惯例相悖的规则。实践中,这些本土化的规则阻碍了伊朗有效吸引和利用外资的效果。因此,分析伊朗外商投资法律制度中阻碍吸引外资的主要因素,探讨如何规避并从侧面推动伊朗完善外商投资法律制度,无论对于东道国伊朗,还是对外国投资者都具有重要的现实意义。
一、伊朗外商投资法律制度的相关背景情况
1979年伊斯兰革命胜利后,伊朗确立政教合一的政体,经济领域曾一度掀起国有化的浪潮,禁止任何外资参与伊朗经济。两伊战争结束后,随着国内上下逐渐对私有化和吸引外资达成共识,伊朗开始重构本国的外商投资法律体系。 目前,伊朗外商投资法律体系的轮廓可大致描述为:以伊朗《民法典》和《商法典》为基础,以《伊朗鼓励和保护外国投资法(2002)》及其《实施细则》为核心,以相关涉外劳务、税务等法律规则为配套,以多双边法律条约协定为拓展的,具有伊斯兰宗教特色的外商投资法律制度体系。
虽然,伊朗外商投资法律制度的框架体系相对完整,但在相关具体法律规范和司法、执法实践中仍存在许多不合理因素。这些因素不仅损害了外商投资者在伊合法投资的正当权益,也羁绊了伊朗加快吸引外资和迈入国际主流经济舞台的脚步。
二、目前伊朗外商投资法制阻碍吸引外资的几个因素
(一)宗教法至上导致基本市场经济规则无法得到立法和司法的完全承认和保护。
伊朗1979年《宪法》特别强调伊斯兰教义对各法律部门的统领,包括《宪法》本身在内的各项法律法规不得与伊斯兰教义相冲突。伊朗伊斯兰什叶派教义强调,所有社会机构和公民的意志和行为要服从于神(真主)的意志和教化。而神的意志则是通过最高精神领袖和一些宗教专家(阿訇)等传达给世人,反映在立法和司法中就是“神权高于一切 ”。伊朗宗教势力广泛参与政治、经济和社会生活,并享有特权。例如,具体宗教性质的“穷人基金会(MJF)”等五大基金会控制着庞大的公共资产,在投资、税收等方面享有特权,其运营也不受一般市场规则的约束。依据伊朗《宪法》第157条的规定,伊朗最高司法长官(司法总长)也是由最高精神领袖指派一名精通法学的神职人员担任,负责处理司法和仲裁事务。此外,伊朗还设置有专门的宗教特别法院直接对最高精神领袖负责,一般法院无权受理涉及宗教团体及其利益的案件。
当今,吸引外国投资需要建立在现代市场经济规则和法治的基础之上。“平等、理性、等价交换”是市场经济和法治的核心精神和基本原则。承载着市场经济准则和法治精神的法律规范在伊朗市场上势必经常会与伊斯兰教义和伊朗宗教专家的布道相冲突,此时前者必须要服从于后者。因此,伊朗宗教法至上的法律原则必然导致市场经济的基本准则无法得到立法和司法的完全承认和保护,进而伊朗的外商投资法律制度也难以对外资提供充分有效的法律保障。
(二)外籍人员在伊工作居留困难
人是生产投资中最重要的要素之一,保障人员流动便利是外资在东道国长期经营的必备条件。伊朗因过度考虑保护本国就业市场,对外籍人员在伊长期居留和工作采取十分严格的限制措施。反映在法律制度中,伊朗《劳工法》第五章规定,外籍人员只有取得授权其入境工作的签证及工作许可才能在伊朗工作。而外籍人员取得工作签证及准证的法定条件是拥有伊朗公民不可替代的专业知识或技能或是向伊朗公民培训传授专业技术。在伊工作准证的最长有效期为1年,且续期或更新都需经过重新评估和审核。在伊超期居留将面临每日50美元的高额罚款。此外,外籍人员在离境时还需取得离境许可,相关手续费时费钱,造成诸多不便。
伊朗负责评估审核发放工作准证的官方机构是“雇佣外国公民技术专家委员会”。该委员会的5名成员均由来自伊朗劳工部、政府计划和预算部门及申请工作岗位所属行业政府主管部门的官员代表组成。因此,评估的标准和通过率也必然受到政治因素考量和伊朗国内就业形势的影响。近年来,伊朗国内失业率居高不下。据伊朗国家统计中心公布,伊历1389年(2010年3月-2011年3月)伊朗国内月平均失业率达13.5%。在此背景下,伊朗劳工部不仅收紧了新申请工作准证的发放数量,而且对已在伊投资长期经营的外资企业申请外籍员工工作准证续期百般刁难,不予延期。这些不仅为伊朗吸引新增外资制造障碍,而且对已在伊投资企业的正常经营造成严重干扰。
(三)外资准入的法律规则分散且不透明
目前,伊朗还没有出台一部类似《外商投资产业指导目录》的外资准入指南性质的政策文件。《伊朗鼓励和保护外国投资法》第三条规定,外资可直接进入对私营企业开放的领域,或以“国民参与(Civil Participation)”、“回购(Buy-Back)”和“建设、经营、转让(BOT)”方式投放到所有行业。根据上述规定,在伊朗国内对私营企业开放的所有领域,外资应该都可以合资、合作或独资方式经营;在油气、大型矿山等国有垄断经营领域,外资仅允许以“回购”等特定形式进入。实践中,伊朗国内许多单行法规进一步规定了外资准入某一特定产业领域的门槛或限制条件。例如,《伊朗采矿法案》及其《实施细则》中要求,外资参与私有矿山开发持股比例和拥有矿权也不得超过49%,在勘探、开采、销售、出口各环节都要取得伊朗工矿部颁发的许可证。此外,伊朗政府内阁会议决议、各地方政府出台的管理文件中都有一些对外资准入或本地化经营的限制条件。
上述具有法律效力的各层级规范相对分散,有些规范性文件不透明,地方产业政策“朝令夕改”很不稳定,由此使得外商投资者在进入伊朗某一产业领域时战战兢兢,应对各类不可预见法律风险的成本也随之增加。  
(四)外资运营的相关法律保障不健全
《伊朗鼓励和保护外国投资法》及其《实施细则》中规定了外国投资者与伊朗国内投资者享有同等待遇的“一般国民待遇原则”。但实践中,因缺乏统一完善的配套实施规定,使得外资企业本应享有的许多正当权益得不到保障。例如,伊朗税务部门统一适用《伊朗直接税法》对外资企业中的伊朗籍与外籍员工征收所得税。但在核定税基时,伊朗税务官通常将外籍普通管理人员的月收入所得核定到3000-4000美元并适用差别税率,使得同类工种外籍员工的税负大大高于伊朗籍员工。在雇员本地化限制方面,伊朗劳工部门要求外资企业雇佣外籍员工与本地员工的比例高达到1:6,且要为本地员工缴纳各类社会保险。这些都给外资企业在伊朗长期经营增加了不合理负担。
此外,在水、电、气等公共资源服务方面,伊朗国内的《电力法》、《供水保障条例》等公共服务保障法律体系不健全,许多地区难以做到“供应稳定、价格合理、监管到位”。这些特别对生产型外资企业的正常经营带来很大风险。在市场竞争法方面,伊朗国内市场尚无较成熟的《反不正当竞争法》、《反垄断法》等规制。长远看来,外资企业在伊长期经营势必会遭遇此类法律问题。
三、减少和规避外资在伊经营法律风险的几个途径
(一)签订对伊双边投资保护协定,以政府信用加强保障
目前,伊朗还不是WTO成员国,其参加的伊斯兰经济合作组织(ECO)等地区性经济组织的影响力和覆盖范围也十分有限,对伊开展投资合作仍以政府间双边投资保护协定作为基础法律保障。必要时,还可针对双边投资发展的新情况和新问题,对协定中的某些重点领域或未涵盖的问题签订补充协定。伊朗政府对外签订的投资协定及其补充协定,经伊朗议会批准后,在伊朗国内具有法律效力。
签订政府间双边投资协定的重大意义之一在于将两国双边投资的重大事宜纳入“国际条约法”及一般国际强行法规则的约束之下。同时,在协定中应特别强调“一方缔约国应保证遵守其对另一方缔约国投资者在其本国境内投资所作出的相关承诺”。这样可以通过政府信誉和国际法规则加强对投资者正当权益的保护。2000年,我国与伊朗签订了《关于相互促进和保护投资的协定》,其中明确了中伊相互促进和保护投资的若干重要规则,并对东道国政府履行对对方投资者的承诺作了特别强调。
(二)订立完善的合同文本,寻求合约法和商法的保护
针对某一具体在伊投资项目而言,恐怕没有比订立一份完善细致的合约更好的法律保护手段。鉴于伊朗外商投资法律制度的特殊性和不完善性,在伊大型油气、矿产项目的合作模式要采取“回购”等伊朗法定的特殊商业模式,因此在合作协议中有必要结合项目的具体情况对合作的相关细节作出全面、细致、清晰的约定。合作协议重点应针对项目商业模式的流程、人员派遣、技术标准、管理权分配、工作签证和准证办理、项目融资和支付方式、本地化经营的限制条件、不可抗力的免责情况、争议解决方式等作出周密安排。
依合约法规则,合同约定的条款与强行法冲突时无效。因此,在拟定相关条款时仍需要仔细研究伊朗国内的相关投资法律规则。在伊朗国内强行法没有规定或是规定抽象、笼统、模糊的领域,制定详细周密的合同条款就凸显出重大价值。通过合同条款对合作双方权利义务明确的约定,可以大大减少不确定性和不可预见性带来的风险。世界各国的合约法规则相对具有趋同性和一致性。上世纪中期,伊朗制定《民法典》、《商法典》时许多制度借鉴或沿袭《法国民法典》和《法国商法典》的内容,规则相对完善且富有理性精神。签订详细明确的合作协议,在伊可获得相对充分的法律保障。
(三)参照判例与国际惯例,寻求对等保护和最惠国待遇
因在伊投资发生纠纷起诉到当地法院或进行仲裁,法官或仲裁员虽然通常只依据伊朗现有相关法律规则进行裁判,但是参照伊朗国内以往的判例或国际惯例,对保护外国投资者正当权益也具有重要意义。
首先,当事人(或律师)应搜集并向伊朗法院或仲裁庭提供先前处理类似问题的判例。这些判例虽不能作为法律规则适用,却可以引导法官/仲裁员判案的思路,最终增加案件处理结果的可预见性。其次,参照对其他外国投资者的同类问题的处理做法,寻求最惠国待遇。遗憾的是,伊朗国内法中没有明确规定最惠国待遇原则,但若在对伊双边投资协定中议定,则可以适用。根据最惠国待遇原则,缔约国的投资者在伊朗可享受不低于任何其他外国投资者的待遇。在《中国与伊朗关于相互促进和保护投资协定》第四条中,双方明确了相互给予对方最惠国待遇的原则。再次,在伊朗国内法规定不明确或没有规定的情况下,外国投资者如能提供其母国的相关法律规则或判例,根据国际司法对等原则,伊朗法院/仲裁庭也会考虑参照上述法律或判例,对伊朗的相关法律原则进行合理解释后适用于此类案件。最后,参照有关国际商事惯例是各国普遍的做法。例如,现行国际商会发布的《跟单信用证统一惯例》(UCP 600)、《2000年国际贸易术语解释通则》等国际商事惯例,在伊朗也是同样被纳入法律规则而适用的。笔者个人以为,WTO项下的贸易和投资规则,对伊朗也可视为是国际惯例。近期,伊朗商业部长对外表示,伊朗从2011年初开始申请加入WTO并且之前已做了大量准备。受国际对伊经济制裁等因素影响,虽然伊朗入世前景并不被看好,但此表明伊朗有意参与国际统一市场规则的态度趋向和现实需求。在国际通行商业规则和惯例与伊朗国内法律规范不相冲突或伊朗国内法没有相关规定的情形下,伊朗法院/仲裁庭同样可以参考借鉴此类国际通行商业规则和惯例,对外国投资者在伊正当权益给予法律保护。
五、结语
一国外商投资法律制度是否科学、完善、开放是评判其吸引外商投资软环境优劣的最重要指标。世界银行最新发布的《2011全球营商环境评估报告》中,伊朗在183个经济体中排名第129位。这其实也是对伊朗外商投资法律环境评价的一个注脚。据伊官方公布,“五五”(2010年3月-2015年3月)发展计划期间,伊朗要吸引3000亿至4000亿美元外资才能完成既定发展目标。当前,在外部国际环境短期难有改观的形势下,努力改善国内的外商投资法律环境已成为伊朗政府加快发展经济必须直面的一项重大课题。