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智利近二十年中小企业发展政策的演变

 当前,中小企业发展面临严峻的融资困难问题,其主要表现在以下三方面:中小企业融资的难度增加;中小企业的融资成本攀升;民间“高利贷”成为许多中小企业的主要融资方式。
  10月3日至4日,温家宝总理来到浙江绍兴和温州,专门就中小企业生产经营、小额贷款公司和民间信贷的情况进行调研。温家宝指出,中小企业在扩大就业、推动经济增长等方面具有不可替代的作用,支持中小企业发展具有全局和战略性的重要意义。温家宝总理的多次浙江之行,表明了党中央支持我国中小企业发展的坚强决心。
  纵览全球,目前,世界上大多数国家和地区都把促进中小企业发展作为一项重要的经济政策。从总体上讲,美国、日本、欧洲等发达国家促进中小企业发展的政策比较成熟。而在发展中国家,东亚、南美等地区的中小企业也屡屡创造经济奇迹,其中较具代表性的是南美的智利,该国在跨越“中等收入陷阱”的过程中,所实施的中小企业发展政策可谓功不可没。
  智利的中小企业发展政策是在何种历史背景下提出的?其在智利经济社会发展中到底发挥了哪些作用?近二十年来它又经历了哪些历史演变?文中笔者将就上述问题逐一解答,以试窥探智利中小企业发展政策的可借鉴之处。
  一、智利支持中小企业发展的历史背景
  (一)历史背景
  20世纪80年代,迫于世界银行等国际金融机构的压力,拉美国家普遍开始了被称为“新自由主义”的经济改革。而以“芝加哥学派”弟子为其主要领导人的智利则是拉美地区进行新自由主义改革较早和较为深入的国家之一,被誉为“拉美经济改革的典范”。
  但改革也是一把双刃剑,智利的新自由主义经济政策在实现了某些预期目标的同时,也造成了一些副面效应,最明显地表现为经济增长与社会发展脱节,贫富差距逐步拉大,失业问题日趋严重,也即人们所称的“拉美陷阱”或“中等收入陷阱”。面对上述状况,如何处理好追求效率和实现社会公正的关系,如何解决好因深化改革而产生的社会问题,就成为智利政府对其公共政策进行调整的重要前提,而其中小企业发展政策的出台就必然列入其中。
  智利实施中小企业发展政策的另一历史背景与该国传统的经济发展模式有关。长期以来,智利经济增长主要依靠以铜矿为主的自然资源产品的出口,与以加工产品出口为主的北部拉美国家相比,该国产业结构明显具有资本密集型和资源密集型的特点。但由于该种经济发展模式本身存在诸多弊端,从而导致了国内就业弹性较差的结果,为了解决上述就业难问题,大力扶植中小企业发展就成为智利政府的优先选择。
  此外,随着新自由主义改革在智利的推行,市场这只“看不见的手”在资源配置方面的主导作用也变得日益突出,但此趋势也导致了优势企业将规模小、技术相对落后的中小企业逼向劣势地位的不良后果。为了扭转市场“一统独大”主宰一切主体的趋势,保护绝大多数中小企业免遭破产和倒闭的命运,  智利政府于1991年出台了《支持中小企业计划》,也即智利第一项正式支持中小企业发展的公共政策。
  (二)中小企业的作用
  纵观上述可知,智利之所以实施中小企业发展政策,主要是因为中小企业对经济、社会协调、稳定和可持续发展具有非常重要的作用。具体的作用有:
  1.促进就业增长
  智利国家社会经济普查结果表明,智利微型、中小型企业吸纳的就业人口数量占该国总就业人口数量的80%以上。可见,中小型企业的发展解决了智利相当一部分人口的就业问题,同时,随着时间的推移,中小企业对智利就业增长的贡献也呈现出不断增强的势头。
  2.维护社会稳定
  虽然智利的中小企业普遍存在生产效率低、竞争力差和缺乏发展后劲等问题,但是鉴于市场引发的恶性竞争、社会分配不公和拜金主义,智利仍坚定地出台了支持中小企业发展的公共政策,从而有效促进了效率与公平齐头并进、经济与社会均衡发展目标的实现。
  3.限制垄断行为
  智利在推进市场化的过程中,由竞争加剧带来的“集中”也导致了垄断集团的出现。垄断现象的产生渐渐侵蚀了市场经济的精髓,严重影响了多个行业生产效率的有效提高。而智利政府出台支持中小企业发展的措施,则对反垄断具有十分重要的意义。
  概言之,智利文人政府自1990年上台执政后,就为本国中小企业的发展提供了强有力的政策扶植和极大的资金支持。这主要是因为文人政府在意识到市场这只“看不见的手”存在诸多“缺陷”的同时,也充分认识到了中小企业对于智利经济、社会协调、稳定和可持续发展的重要性。
  二、智利中小企业发展政策的演变
  从1991年“支持中小企业计划”的公布,到2010年震后“推动中小企业发展计划”的出台,此二十年间,智利的中小企业政策在秉承一脉的同时,也经历了一定程度的历史演变。
  笔者依据智利经济发展状况和国际经济局势走向,将智利中小企业的发展划分为两个阶段。
  (一)第一阶段:1991-2000
  1.1991-1994(艾尔文政府)
  1991年,艾尔文政府出台了“支持中小企业计划”,其内容涵盖了开拓融资渠道、扩大对外出口、提供技术援助、加强人员培训、促进企业联合等多个方面。该计划的出台,一方面大大促进了智利本国中小企业的发展,另一方面也为以后历届政府制定政策奠定了基础(故此部分详述)。其具体做法:
  开拓融资渠道。“支持中小企业计划”为中小企业扩大融资渠道设计了一整套措施。
  第一组为信贷安排,主要包括“中小企业投资融资”与“小工业投资融资”两大计划,目的是为中小企业和小工业提供直接的投资融资渠道;
  第二组为准资本安排,主要包括为扶植中小企业购买银行附属债券安排和FIDES 风险投资融资计划(注1),前者是为中小企业购买银行附属债券提供扶植,后者是向生产高附加值或者高科技产品的企业提供风险投资;
  第三组为补贴安排,主要包括“信贷保险金折扣单”计划和“资金支持补贴”计划等,前者是为中小企业贷款降低信用风险,后者是资助向中小企业提供信贷的银行支付有关企业信用调查的咨询费用。
扩大对外出口。智利的“出口促进”措施可概括为“一系统、二计划、二机构”。
  “一系统”即小额出口退税简化系统,即政府允许出口非传统产品的企业获得相当于以离岸价格计算的出口额3.5%-10%的退税;
  “二计划”即“为生产投入和国外营销融资计划”与“出口企业管理支持计划”。前者主要为年销售额达到3千万美元的企业提供融资,后者旨在促进制造业企业和软件企业提升出口能力;
  “二机构”为外交部出口促进署和制造业出口商协会。前者旨在促进非传统产品出口、开拓新的国际市场,后者主要职能是向成员企业提供信息服务、帮助企业实施市场调研等。
提供技术援助。智利为中小企业提供的技术援助包括技术支持和技术开发两项措施。
  前者主要是于1993年设立了“技术支持基金”,该基金支持包括资助企业雇用顾问以全面改善管理、设计新产品等多个项目,基本目标是帮助中小企业将新技术应用到实际生产当中去;
  后者主要是于1991年设立了“国家生产、技术开发基金”,该基金并非专门针对中小企业,而是面向所有企业。其支持的项目主要包括技术创新、技术基础设施建设和联合技术转让等。
  加强人员培训。智利历届政府都非常重视对人力资源的培训与开发。1976年,军政府对国家培训体制进行改革,将国家管理人力资源培训的责任转让给了私有的CPC(注2)和SENCE(注3),但效果不佳。1990 年,艾尔文政府出台了针对特定人员的培训计划,即通过举办学习班和介绍经贸方面的知识和技巧,培养出了一大批具有出口业务知识的领导人和专业人员。
  促进企业联合。为了促进中小企业之间的信息流通,实现资源的有效利用和“规模经济”效应,智利建立了一批旨在推动企业联合发展的“项目促进组织”。在智利,每个“项目促进组织”都是若干中小型企业的联合体,联合期限为3-4 年。生产促进协会通常对项目促进组织的运营资助三年,资助的开支范围为发放项目促进组织管理人员的工资以及参加展览、制作样品、咨询服务、差旅、培训和订购专业图书等的费用。
  2.1994-2000(弗雷政府)
  弗雷政府基本延续了艾尔文政府的中小企业政策,只在几个细枝末节上进行了修补。
  一是在加强人员培训上,于1995年制定了面向中小企业的培训计划,其中包括对中小企业业主、经理及管理人员的培训和对小农业生产者的培训。后来,又于1998年建立了国家培训基金(FONCAP),为年销售额低于66.3万美元的中小企业员工培训提供资助;
  二是在提供技术援助上,于1996年增设了一项“诊断”基金,即为中小企业投资项目的可行性研究提供咨询补贴。在项目咨询阶段,生产促进协会资助360美元,企业自付 90美元。在项目落实阶段,生产促进协会负担咨询费用总额的一半,资助期限三年,对每个企业的补贴总额最多不超过1.3 万美元。
  (二)第二阶段:2000-至今
  3.2000-2006(拉戈斯政府)
  艾尔文政府出台“支持中小企业计划”后的十年时间里,智利本国的中小企业取得了巨大发展,成为“推动智利经济持续稳定增长的一支重要力量”。但是,1997年智利大学的评估结果表明,智利扶植中小企业措施的效果远远没有达到预期的目标,一是在90年代的大多数年份,智利中小企业仍处于低效率发展水平,且债务负担沉重;二是智利扶植、支持中小企业政策的效果与“矫正市场缺陷”的初衷还相距甚远。
  面对上述困境,自2000年拉戈斯上台,智利政府就开始努力寻找中小企业政策运行机制、措施中的诸种缺陷,并不断予以弥补和完善。
  拉戈斯上台之初,正值整个拉美地区经济普遍低迷,一些国家陷入经济危机的关键时刻。在此大环境下,智利中小企业经济无疑雪上加霜。为了帮助该国中小企业走出困境,缓解因经济波动引起的失业问题,并推动国民经济稳步和可持续发展,拉戈斯于2001年5月在圣地亚哥宣布,智利继1991年出台“支持中小企业计划”后再推出一系列重要举措。具体措施包括:对中小企业拖欠的近10 亿美元债务进行重组,由智利政府金融机构提供30%的信贷担保,并将债务偿还期限由原来的三年延长到四至六年;鼓励金融机构向中小企业提供贷款,帮助其进行扩大再生产;向议会提出议案,建议允许中小企业缓交拖欠政府的税款18 个月。
  至此之后,正是在号称“经济界的莫扎特”拉戈斯的领导下,智利中小企业的发展步入了“黄金时期”,经济效益明显提升,出口额和就业人口也大幅度增加,并形成了中小企业发展的“智利模式”。
  4.2006-2010(巴切莱特政府)
巴切莱特政府基本上延续了上届政府的经济政策,其对智利中小企业发展做出的最大贡献是于2009年11月出台了《中小企业法》,该法案包括以下条款:
  确定中小企业的分类和保护标准。按照扣减增值税后的净销售额来区分微型、小型和中型三类企业,年销售额在9.5万美元以下的为微型企业,年销售额在98万美元左右的为小型企业,年销售额约400万美元的为中型企业。未来任何公共机构通过规定或者法规之前都必须审查对中小企业成本所造成的影响。
  为企业的重组或关闭提供支持。创建支持有问题的企业重组或者降低破产清算成本的体系,任命经济咨询师提供指导,帮助调解。
  为开办企业提供支持。通过发放临时许可,简化注册资本在19.8万美元以下企业的开办程序,对不存在重大风险和无须通过环境评估的企业当即批准。
  根据中小企业规模确定罚款上限。劳工方面的罚款根据用工人数确定上限;在卫生监督和劳工方面都给予警告期,由企业自我纠正。
  在与大企业关系中保护中小企业的利益。当中小企业作为大企业商品或服务的用户时,保护消费者的大多数条款也适用于中小企业;在中小企业作为供应商时,大企业如采取不公平竞争行业将受到处惩。
  鼓励中小企业签署清洁生产协议。引入鼓励中小企业签署清洁生产协议的规范框架,为企业提高清洁生产水平提供咨询等帮助。
  机构变更;法案规定经济部推动中小企业发展并为其利用相关发展工具提供便利。设立经济和小型企业副秘书处,同时在经济部下设立小型企业司和小型企业公私顾问委员会。
  智利《中小企业法》的出台,一方面将近年来所实施的中小企业发展政策提升到法律层面,予以制度化;另一方面为以后中小企业的进一步发展提供了有效的法律保障。此法案的出台和实施,标志着智利的中小企业走上了相对稳定的发展道路。
  5.2010-至今(皮涅拉政府)
  2010年初,智利发生了里氏8.8级大地震。据智利政府公布的数据显示,此次地震给该国造成了大约300亿美元的经济损失,大量中小企业受到影响,很多企业面临倒闭风险。为了帮助中小企业尽快渡过地震后难关,同时摆脱全球金融危机的消极影响,智利总统皮涅拉于2010年4月公布了累计耗资约25亿美元的应急计划,其具体包含以下内容:
  第一、完善国家采购机制,保证微型企业和中小企业能在平等条件下参与国家采购;
  第二、通过国家银行、国家贸易促进会等机构改善中小企业的融资环境,拓展其用工和投资空间;
  第三、通过小企业家担保基金和互助担保协会对中小企业的银行贷款进行担保,担保幅度可达到中小企业贷款额的50%到80%。
  注1:FIDES,即生产促进公司向企业发展投资基金(Fondos de Inversión de Desarrollo de Empresas );
  注2:CPC,即私有的生产和贸易联合会(Confederación de la Producción y el Comercio);
  注3:SENCE,即国家培训与就业服务局(Servicio Nacional de Capacitación y Empleo