2011年塞拉利昂政府预算及经济金融政策

2011-02-13 00:00:00 点击数:66 收藏

一、导言

  三年前,塞拉利昂踏上了通过国家发展战略即“变革议程”来实现国家改革的征程。面对诸多严峻挑战,“变革议程”把重点放在四个战略优先领域即农业、电力、基础设施、医疗卫生和教育。在国际发展伙伴的大力支持下,该战略已颁布实施并得到了好评。越来越多的国际发展伙伴综合考虑各自的援助战略并尽量协调一致,为塞各项目提供融资支持,促进“变革议程”的顺利实施。

  2010年10月8日,科罗马总统在塞拉利昂共和国第二届政府第三届议会第四次会议开幕式讲话时强调要“严格推进各项工作,应坚定实施并顺利完成全国各处铺开的项目和工程”,这在塞政府2011年预算安排、中期经济发展展望、政策框架及实施安排中都有所反映。塞正在为履行有关实现国家经济增长、增加就业和促进繁荣等目标所作的承诺而积极努力。

  面对全球经济复苏的脆弱形势,为增强塞经济竞争力,抵御可能面临的冲击,塞政府在2010年大胆采取了特别措施,确保了经济的强劲和可持续增长,逐步走出了经济危机,其中包括通过特别预算支出为经济提供必要的财政刺激。这些财政支出主要用于支持无法获得外部融资支持或资金迟迟不到位的一些重要公路和能源项目,其中包括蓝茉莉-土凯(Lumley-Tokeh)公路项目。塞政府还利用国内资源完成了多个停滞不前的项目,例如恩加拉大学(NjalaUniversity)、马克尼(Makeni)政府医院和国家社会行动委员会(NaCSA)等工程的改造,修建邦斯码头(BontheJetty)、购买救护车和医疗设备以及在全国各处修建多个药品仓库等。财政刺激资金还被用于改造各省市中心城市长约5至10公里的街道;拓宽弗里敦威克森路(Wilkinson)和斯堡路(Spur);在洛克港(PortLoko)的KontaLine修建了太阳能技术培训中心;购买了1500套太阳能家用系统为一些偏远村庄提供电能。政府还为改善首都弗里敦及周边地区的供水状况提供资金支持,包括在弗里敦安装了200多个水立管(waterstandpipes)。

  塞政府还通过财政补贴减小国际高油价对贫困人口的影响。截至2010年10月底,对燃油市场补贴额总计680亿利昂,这相当于建设一个17兆瓦的热电厂或完成蓝茉莉-土凯(Lumley-Tokeh)公路项目所需资金。

  最新的联合国发展计划(UNDP)人力发展指数显示,塞全国人民生活质量有了快速提高,国际排名上升了8位。尽管如此,塞到2015年实现千年发展目标(MDGs)仍面临巨大挑战,主要困难包括:基础设施落后,特别是道路、电力和水供应,基本社会服务水平也很低。

  2011年塞政府预算报告的主题是:扩大基础设施投资以促进经济增长、增加就业、提高收入水平。政府将继续把公共财政支出的重点放在支持能为人民带来切实利益的项目上,包括公路主路和支路修建、电力和饮用水供应;农业和粮食安全;医疗卫生服务和教育。另外还需要大力提高公共服务的技能与水平,这是政府工作的关键所在。本次预算报告的结构如下:

  首先,介绍2010年全球经济发展和2011年展望以及对塞国内经济的影响;

  其次,总结塞“变革议程”实施以来取得的主要成绩以及面临的挑战;

  第三,介绍塞政府中期宏观经济框架,阐述以后三年内的发展目标和政策;

  第四、重点介绍塞2011财政年度的预算及基本经济、金融和财政政策以及机构改革议程。

  二、全球经济发展及展望

  塞在实施“变革议程”的过程中遇到了巨大挑战,部分是受全球经济状况所致。2009年爆发的全球金融和经济危机被认为是自1930年经济大萧条以来最严重的一次,其影响远超出了金融领域,对实体经济造成严重冲击。尽管国际社会、各地区和各国有关部门都进行了协调合作,但全球经济复苏仍不稳定而且脆弱。特别是财政刺激只能带来短期效果,系统风险仍高居不下。因此全球经济未来走向仍不确定。全球经济危机也打断了千年发展目标的实现进程,特别是到2015年实现全球饥饿和极度贫困人口减半的目标。近期预测显示,到2010年年底,全球贫困人口将增加6400万。

  撒哈拉以南非洲国家所面临的挑战非常严峻,该地区是世界最贫穷国家的集中地,也是国际援助的重点地区。影响全球经济复苏的一个主要因素是资金紧张,对撒哈拉以南非洲国家而言也是如此。欧洲国家对该地区政治风险关注的增加导致了该地区脆弱的资产负债表,更严格的信贷条件,业务量及消费者信心的下降,这严重影响了该地区的经济复苏。由于各国间的贸易和金融联系,上述问题又可能导致更低的全球经济增长,这反过来又减少了对撒哈拉以南非洲国家的进口需求,这又进一步阻碍了该地区的经济增长。

  包括塞在内的非洲国家的国外汇款和矿产品出口严重下滑的状况仍在缓慢恢复。发达国家间的财政政策协作,包括降低公共支出和财政赤字的措施,影响了他们对贫穷国家官方发展援助和私营资本投资的增加。塞政府不得不依赖多边和双边发展伙伴的额外支持来应对全球危机带来的负面影响。

  三、2010年变革议程的执行情况

  (一)IMF项目的执行情况

  在经济改革计划的顺利实施下,2010年6月国际货币基金组织(IMF)执行委员会同意在展延信贷安排(ECF)项下向塞批准一个为期三年的项目,总计4540万美元。这项新计划将通过增加基础设施投资和金融部门融资来支持塞政府促进经济增长。该计划还将通过扩大税基和提高公共部门效率,特别是项目选择和执行效率,为包括非优先部门支出在内的资本和社会支出创造财政空间。

  2010年9月,IMF和塞政府共同对该项目执行情况进行了第一次评估,评估结果达到了2010年6月底确定的所有量化执行标准。世界银行国别政策和制度评估(CPIA)指数显示,良好的执行业绩以及合理的政策措施使塞成为低收入国家中宏观经济管理表现最好的国家之一。

  (二)2010年宏观经济运行情况

  尽管受全球金融和经济危机影响,塞仍维持了稳定的宏观经济环境,保持了强劲的经济增长。

  由于私有资本投资的增加,农业、矿业和服务业都保持了强劲增长,国内生产行业也逐渐好转。同时,政府对农业、能源和公路的投资也推动了经济增长。预计塞2010年经济增长率由2009年的3.2%上升到4.5%。

  自2010年1月开征货物与服务税(GST)以来,上半年通货膨胀情况严重。下半年政府积极的货币姿态和相对稳定的汇率减缓了通胀压力。塞9月份通货膨胀率由4月份的17.8%下降到了16.8%。

  出口恢复强劲,2010年上半年出口总额为1.63亿美元,比2009年同期的1.08亿美元增长了50%多。这主要是由于矿产品出口的恢复,2010年上半年矿产品出口额为9000万美元,比2009年同期增长了36%。2010年上半年农产品出口额总计为2800万美元。

  2010年上半年商品进口额为3.14万美元,比2009年同期增长了18%。进口增长主要是由于机械、运输设备和石油产品进口的增加,这反映了对建筑业和农业的投资增加。粮食进口由2009年上半年的3200万美元下降为2010年同期的1500万美元,主要是由于国内大米增产因此减少了粮食进口。

  由于出口扩张,2010年上半年的贸易赤字由2009年同期的1.59亿美元减少为1.51亿美元。截至2010年8月底,外汇储备总额为3.244亿美元,约合5.4个月进口值。预计2010年12月底总储备将维持在合理水平,低于5个月进口值。

  近日,由塞财政与经济发展部和布雷顿森林机构进行的债务可承受调查中,塞国债务风险为中等。由国际组织实施的重债贫穷国计划和多边债务减免计划对塞外债减少起到了重要作用。这些计划的实施也使得塞能调动更多资源用于实施本国某些重要项目,支持经济增长和减贫。2010年6月底塞外债总额为7.22亿美元,而2009年12月底为6.92亿利昂。外债额增加主要是由于向多边债权人的借款增加,其中包括国际货币基金组织。

  (三)2010年预算执行情况

  1、收入

  预计2010年的国内总收入为9878亿利昂,占GDP13%,2009年占GDP11.6%。初步统计数据显示,前三季度的实际收入总值为7034亿利昂,2009年同期为5512亿利昂。收入税和货物与服务税(GST)的顺利实施对国内收入的增加做出了贡献。

  预计2010年的援助总额为5171亿利昂,占GDP6.8%,其中计划援助(programmegrants)预计为2847亿利昂。外部预算支持预计为2239亿利昂;日本粮食和石油援助总额为403亿利昂,重债贫穷国(HIPC)债务减免为191亿利昂。项目援助(projectgrants)预计为2324亿利昂。

  2、支出

  截至2010年9月底,支出与净贷款总额为1.41万亿利昂。该期间的经常性支出为9090亿利昂,其中工资支出为3827亿利昂,比最初预算多了459亿利昂,主要是因为新聘用了1000多名医护人员,又有2000名医护人员复职,还大幅提高了医疗卫生部门的工资水平。支付的公共债务利息为936亿利昂,比预算额略低。

  非利息、非工资的经常性支出为4326亿利昂,预算额为3702亿利昂。该项支出超出预算主要是由于政府对应急电力项目进行了扩充,以确保弗里敦稳定的电力供应。国防支出也比预算超出44亿利昂,主要是由于向军队提供大米的费用增加。预计2010年9月底国内发展支出为2086亿利昂,比原预算超出610亿利昂。

  预计2010年全年的支出与净贷款总额为1.9万亿利昂,预计工资支出为5150亿利昂,非工资、非利息支出为5527亿利昂,国内资本支出为2242亿利昂。

  3、预算赤字和融资

  截至2010年9月底,包括援款在内的预算赤字总额预计为3345亿利昂,预算赤字最高限额为3468亿利昂。

  截至2010年9月底,国外融资对预算赤字的支持为1053亿利昂;国内融资对预算赤字的支持为2667亿利昂,其中银行融资为2318亿利昂(包括多边减债计划(MDRI)在塞拉利昂银行(BSL)的债务减免资金);非银行融资的预算支持为349亿利昂。

  (四)2010年金融部门发展状况

  塞政府2010年一直采取积极的货币政策,旨在维持价格稳定。塞拉利昂银行通过公开交易市场动用747亿已批准的政府债券来减少货币的过度流动性。这段时期通过公开拍卖市场销售外汇也是对货币政策的补充。在这些努力下,2010年上半年的货币供应速度有所放缓。但由于预算支持支付的延迟,只能通过减少多边减债计划(MDRI)在塞拉利昂银行(BSL)的存款来增加银行融资以支持对基础设施建设的高额支出。因此,第三季度的货币供应增加了15.7%。

  该期间,商业银行对私营部门的信贷增加了19.4%。91天期国库券的利率由2009年12月的14%增加到了2010年8月的18.1%。商业银行的贷款利率(透支)由2009年的29%微将至28%。

  塞拉利昂银行继续改善农村金融中介服务。已注册了五个从事单一贷款业务的小型金融机构(MFIs),并对一家接受存款业务的MFI颁发了牌照。塞拉利昂银行在2010年还批准为更多的接受存款业务的MFIs颁发牌照。通过农业发展国际基金(IFAD)支持的“农村融资和社区改善计划”所建立的社区银行和金融服务协会使塞农村的金融中介服务水平有了一定提高。商业银行的分支机构还通过在资金转账领域引入新的金融工具来进一步深化金融中介服务。分别通过通讯公司Zain和Comium与商业银行联合运营的金融产品ZAP和SPLASH将会使更多的农村人口享受到金融服务。

  关于资本市场发展,塞拉利昂银行已经最终完成《证券法案》和《共同投资计划法案》并将很快提交议会批准实施。同时,在《证券法案》实施并据此成立证券与交易委员会之前,塞拉利昂银行将继续作为塞资本市场的监管者。

  由于发生的几起假钞事件危害了塞整个货币体系的完整性,2010年5月塞总统正式宣布由塞拉利昂银行发行新版货币。新旧货币的更换过程在包括商业银行在内的各有关方的全力配合下进展顺利。

  (五)2010年公共财政管理改革

  作为改善公共财政管理措施的一部分,塞政府在国际发展伙伴的支持下于2010年2月启动了“公共财政管理改革综合计划(IPFMRP)”。该计划克服了以前公共财政管理办法的片面性和不协调性,所制定的管理机制将继续确保公共资金使用的透明性、可核查性和公正性。

  依据“财政管理综合信息系统(IFMIS)”,塞已经制定了其他MDAs(各部、部门及机构)的“支出与采购基准(ExpenditureandPurchasingModules)”,其中包括总统办公室和外交部。作为“公共财政管理改革综合计划(IPFMRP)”组成部分的“非国有部门计划(NonStateActors,NSAs)”的实施将有助于提高对非国有部门公共资源使用的分析和分配能力。

  四、2010年公共企业(国有企业)的财务运营状况

  以下是依据塞国家私有化委员会(NCP)提供的资料简要介绍2009年以及2010年上半年塞公共企业的财务运营状况。总的来说,尽管很多企业已不再依靠政府预算支持,但多数企业仍然面临基本的公司管理和财务管理挑战,这影响了他们实现完全商业化经营。

  Rokel商业银行2009年的利润额为137亿利昂,2010年上半年的经营利润为144亿利昂。古马水公司2009年税前利润由2008年的巨额亏损转为盈利6.21亿利昂,预计2010年盈利情况会更好。其他半国营企业的2009年税前利润情况如下:塞拉利昂港口管理局61亿利昂;塞拉利昂公路交通公司33亿利昂;国家保险有限公司4.57亿利昂;国家电力总局(NPA)收入有所增加,2009年为910亿利昂,2010年上半年为510亿利昂。

  但是,2009年塞拉利昂商业银行亏损18亿利昂。2009年其他亏损的公共企业有:塞拉利昂国家彩票公司、塞拉利昂邮政服务公司、塞拉利昂机场管理局和塞拉利昂国家航运公司。

  塞拉利昂航空公司(SNA)正在清算过程中。高等法院已经指定了一个临时清算人。为缓解塞拉利昂航空公司员工及其家庭面临的困难,政府已经支付了所拖欠工资并鼓励塞拉利昂航空公司所属机构向清算人申请免除他们的责任。

  五、中期宏观经济政策框架

  塞中期宏观经济政策框架近期刚获得IMF新的展延信贷安排(ECF)的同意和支持。为保持同“变革议程”相一致,塞中期经济发展的重要目标是保持GDP高速增长。塞政府将通过以下措施保持社会经济稳定:

  1、继续增加基础设施投资以促进经济持续增长,增加就业;

  2、保持财政状况稳定,努力增加财政收入以满足增加对优先领域支出的需要;

  3、加强金融和汇率政策,确保较低且稳定的通货膨胀;

  4、改善基本社会服务状况,以加速千年发展目标(MDGs)的实现进程;

  5、继续进行政府管理及其它结构改革,深化金融部门改革,实现出口基础多样性,改善商业环境,提高各部、部门和机构的公共服务能力,以此作为实现塞优先战略发展目标的先决条件。

  为实现经济增长目标,政府必须坚定不移地消除制约经济发展的瓶颈,比如基础设施不完善、农业生产率和产品附加值很低,技术水平落后等。解决这些瓶颈问题将对产品出口的强劲增长和服务改善以及提高国家竞争力起到主要作用。

  根据中期发展规划,预计2010年真实GDP增长率将恢复到4.5%,2012年将增至6%,这将得益于政府所采取的上述措施,包括本布纳电站及其它电力设施供电能力的增加。全球经济复苏将增加对矿产品和经济作物的出口需求,这将有利于汇率稳定。塞国内粮食增产也会缓解通胀压力。货币和汇率政策目标将旨在使通货膨胀率下降到一位数水平,计划将通货膨胀率由2010年的16%降至2012年的8%。随着经济复苏和投资增加,进口也将增长,预计外汇总储备中进口所占份额大约相当于2012年5个月的进口值。

  新签署的有关铁矿租赁协议及重新协商的其它有关矿产租赁协议对经济发展都将产生重大影响。如果各项投资计划都能得到很好的落实并严格执行各项财务制度,中长期的出口和税收收入都将大幅增加。但由于铁矿项目仍处在初期阶段,而且被核查的矿产公司也需要时间制定新的业务计划和融资方式,因此应审慎预测矿产资源能带来预算收入增加的时间点和矿产产量。这些可能的资金流入未在中期宏观经济预测中完全体现出来。塞政府将努力把《矿山和矿产资源法案(MMA)2009》和现行的《收入税和关税法案》中规定的财务制度适用于以后的矿产租赁协议。政府还会如MMA中规定的那样,考虑让一家实体公司支持以后的大型矿产项目,参与利润分配,并对矿产开采业务进行监督。

  由于接下来几年内援助方的援助和优惠性预算融资支持可能比金融危机前水平有所下降,塞政府意识到增加国内税收收入,提高公共支持的有效性迫在眉睫。由于GST的引入以及税收管理的改善,预计2012年国内税收收入占GDP的比重将达到13.5%。为实现这一目标,塞政府将全力实施现行收入税和关税立法中制定的财政制度,并大幅减少免税批准。还将通过限制非优先项目支出、鼓励公司承担社会责任性项目,提高公共部门效率,特别是项目选择和实施效率等来进一步扩宽财政空间。政府承诺保持国内融资占GDP比例低于2%,保持债务可承受性,避免挤压私营部门的生存空间。债务可承受性将是中期计划另一个优先考虑目标。塞政府将继续借入外部优惠贷款。一项综合《国家债务法案》和操作手册将很快提交议会审核。该法案将确保公共债务得到最有效的管理,还将通过积极主动的债务管理方法来减少财务风险。

  目前,塞政府机构正同财政与经济发展部(MOFED)的公共债务小组共同努力提高债务数据及报告的真实性和可靠性,以便更好地履行其债务监管、拨付和债务服务职责。“英联邦秘书处债务记录和管理系统(CS-DRMS)”将同塞“财政管理综合信息系统(IFMIS)”建立电子系统关联。为进一步改善债务管理,塞政府正要求世界银行和国际货币基金组织帮助制定一个综合性的“中期债务管理战略(MTDS)”。

  六、2011年宏观经济政策和目标

  塞2011年宏观经济战略目标是提高经济增长速度,促进经济发展和社会制度改革,同时保持宏观经济稳定。塞政府将全球经济和金融挑战作为进行社会经济改革的机遇,以使国家尽快摆脱严重贫困现状。因此,塞政府将增加基础设施投资,加快实现农业现代化,确保提高医疗卫生和教育的水平,使民众能更便捷地享受到医疗卫生服务,使更多儿童能接受教育。这些措施将有助于:1)产出最大化和就业增长;2)使通货膨胀降至1位数水平;3)增加外汇储备,使之保持在较合理水平,最低相当于5个月进口值。

  为实现鼓励私营业务发展,增加就业机会的目标,塞宏观经济发展将致力于营造一个有利于私营投资增加的良好环境。该目标是对政府“变革议程”促进经济快速增长和就业增加的一个补充。

  塞2011年金融政策目标是维持价格稳定,这同保持经济持续增长相一致。塞拉利昂银行将继续通过公开市场交易来控制货币供应增加,减轻通货膨胀压力。为加强货币政策实施,塞拉利昂银行将对其货币政策框架进行评估并引入基准利率,以此作为市场开始执行货币政策的标志。考虑到所采取的上述措施,预计2011年的通货膨胀率将降至一位数为9.5%。

  塞拉利昂银行将继续保持汇率浮动,为外汇市场波动提供调节便利。塞拉利昂银行还会通过外汇销售来吸收由外国融资的预算支出而导致的过多流动性,以减少汇率大幅波动。塞拉利昂银行还寻求通过增加银行间外汇交易市场的交易来强化其外汇管理战略,并转向大额外汇拍卖系统。

  塞2011年财政政策将同货币政策相呼应,要确保消费价格稳定和较低的国内利率,以鼓励投资。虽然如此,财政政策还将寻求为增加基础设施投资,支持经济高速增长而创造财政空间。在此基础上,预计2011年经济增长率将由2010年的4.5%升至5.2%。

  塞政府将继续采取审慎的外部借款战略。在世界银行的支持下,塞政府在完成2011年实施商业债务购回交易的安排方面已取得了重大进展。该过程将依照对所有商业信贷方的可比较处理原则来进行,且同重债贫穷国(HIPC)减债计划相一致。该减债过程完成后,塞外部债务总额将减少三分之一。

  作为一项新计划,塞政府还将延长政府债务证券的期限,计划根据国内中长期对基础设施发展融资的需要将期限由原来的低于一年延长为两年至五年,或更久。对此,塞财政与经济发展部将同塞拉利昂银行一起鼓励包括各商业银行、其它非银行金融机构在内的各有关机构参与该计划,共同建立长期债券市场。该计划所获资金以及矿产资源等额外收入都将被用于妇女儿童免费医疗计划及教育、青年和体育项目。

  七、2011年机构改革

  塞机构改革政策的目标是促进金融部门发展、加强经济管理,包括公共融资管理,提高公共部门效率,改善商业环境,并强化税收管理。

  (一)金融部门改革

  制约经济增长和就业增加的主要因素是融资限制,特别是对中小规模企业而言。为增加对

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